Замират Борсиева,
доцент кафедры Международного права и защиты прав человека
Правоохранительной Академии Республики Узбекистан
Худайберди Турсунбеков,
Начальник научно-образовательного центра по противодействию коррупции Правоохранительной Академии Республики Узбекистан
Основной движущей силой разработки в Узбекистане стратегий борьбы с коррупцией является статья 5 Конвенции ООН против коррупции (UNCAC), которая обязывает страны-участницы проводить «эффективную, скоординированную антикоррупционную политику».
С 2017 года в Узбекистане начались стремительные антикоррупционные реформы. Первый программный документ «Комплексный план практических действий по осуществлению антикоррупционных мероприятий» был утвержден Правительством Узбекистана. Его принятие на тот момент было признано значительным прогрессом экспертами в рамках Стамбульского плана действий. Комплексные планы не смогли заменить более ли менее всеохватывающую стратегию, но в качестве минимальных эффективных мер они могут использоваться как таковые в отдельности.
В целях повышения эффективности системы противодействия коррупции Узбекистан пошел по пути принятия ежегодных государственных программ по противодействию коррупции, определяющих приоритетные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции на среднесрочную перспективу. В разработке проектов Государственных программ принимают активное участие представители всех министерств и ведомств, а также институтов гражданского общества, академических кругов, бизнес сообщества. Они регулярно пересматриваются и обновляются по мере необходимости, а документы политики публикуются на платформе Национальной базы законодательства, на сайте Антикоррупционного агентства.
Закон Республики Узбекистан «О противодействии коррупции», принятый 4 января 2017 года, определяет законодательные основы, направления антикоррупционной политики страны, институциональную систему ее реализации.
Разработке политики основанной на фактических данных, способствует то, что источниками доказательств служат данные, предоставляемые государственными органами, результаты исследований и оценки третьих заинтересованных лиц (бизнес и академическое сообщество), международных организаций, таких как УНП ООН, ОЭСР, Всемирный банк, ГРЕКО, ФАТФ, рекомендации СПД, опросы проводимые институтами гражданского общества, Общенациональным движением «Юксалиш», Центром изучения общественного мнения, измеряющие восприятие и опыт коррупции.
В целях обеспечения прозрачности статистики судебных разбирательств по коррупционным преступлениям было сформировано Электронное уголовное правосудие в единой информационной системе «Статистика», статистические данные о коррупционных преступлениях, совершенных сотрудниками государственных органов и организаций, а также электронная база данных о поперечных сечениях и территориях судебных решений, вступивших в законную силу.
В целях развития системы оценки и устранения коррупционных рисков при реализации государственными органами своих функций в сфере предупреждения коррупции в области государственного управления, с 1 сентября 2022 года запущен Проект «Е-Антикоррупция», реализуемый и публикуемый на электронной платформе E-Anticor.uz». По итогам оценки в 2022 г. были разработаны и осуществляются Программы комплексных мер по устранению отношений, подверженных коррупции в сфере капитального строительства, образования, госзакупок.
В случае Узбекистана ответственность за формирование и реализацию государственной политики в области предупреждения и противодействия коррупции была возложена на Агентство по противодействию коррупции. Именно оно находится в центре реализации антикоррупционных программ. В органах государственной власти и крупных хозяйствующих субъектах налаживается деятельность подразделений внутреннего антикоррупционного контроля.
Национальная система противодействия включает следующие механизмы реализации антикоррупционных программ: координация; управление; методологическое руководство или практические консультации для оказания помощи в реализации политики посредством установления стандартов и кодексов поведения; регулярный мониторинг и оценка; повышение кадрового потенциала посредством оказания содействия в подготовке и повышении квалификации кадров в сфере противодействия коррупции.
Предварительным условием успешной реализации антикоррупционной политики является институциональная независимость Антикоррупционного агентства, достаточность его ресурсов и полномочий. Это подразумевает, что Агентство должно быть оснащено необходимыми ресурсами и мандатом для осуществления общей координации и поощрения участия заинтересованных лиц. Для этих целей, в целях укрепления институциональных основ, создан Фонд развития общественного контроля Агентства по противодействию коррупции Республики Узбекистан. Средства Фонда могут быть использованы, в том числе, на выделение грантов на проекты, осуществляемые институтами гражданского общества, направленные на обеспечение открытости деятельности государственных органов и организаций, финансирование исследований и социологических опросов, проводимых в данном направлении. Начиная с 2022 года ежегодно отдельной статьей в параметрах Государственного бюджета предусматриваются средства, необходимые для формирования средств Фонда.
В международной практике, политика противодействия коррупции
в течение последних двух десятилетий, в том числе и в Республике Узбекистан, находилась под влиянием подхода «государственной модернизации».
С этой целью, Узбекистан предпринял ряд ключевых реформ в сфере антикоррупционной политики. Принят Закон «О противодействии коррупции», реализуется институциональный подход к разработке, координации и внедрению антикоррупционной политики, образовано Агентство по противодействию коррупции, реализуются судебно-правовая и Концепция административной реформы и т.д.
Исследователи отмечают, что пакет антикоррупционных мер за последние три десятилетия оставался широко стандартизированным, но все-таки, в рамках подхода «государственной модернизации» произошла определенная эволюция, которая повлияла и на практически стандартный пакет антикоррупционных мер, реализуемых в Узбекистане.
Рейтинг Узбекистана в Индексе восприятия коррупции (CPI), стабильно повышается: с 2013 года он вырос на 14 баллов. В 2022 году Узбекистан продемонстрировал устойчивый рост в индексе восприятия коррупции, уверенно поднявшись на 126-е место из 180 стран с 31 баллом (140-е место с 28 баллами в 2021 году), то есть +3 балла по сравнению с предыдущим годом.
В индексе Верховенства права зафиксирован рос на 26 пунктов, увеличение коэффициента субиндекса «отсутствие коррупции» и всех содержащихся в нем субиндексов (общий результат увеличился с 0,40 балла до 0,48 балла).
В стране сделан акцент на отраслевые проблемы, усилена институциональная специализация и усовершенствованы правовые инструменты, приняты меры, направленные на усиление социальной ответственности, начато внедрение технологий и инструментов электронного управления, создана обязательная для использования онлайн-платформа государственных закупок. Была разработана национальная методика оценки реализации государственной антикоррупционной программы, развивается соответствующая научно-исследовательская база для оценки результатов проведенных антикоррупционных реформ. Стратегия развития Нового Узбекистана на 2022 – 2026 годы придала особое значение обеспечению разработке законодательства по принципу «законодательство без коррупции».
Программа противодействия коррупции Узбекистан включена в более широкий план национального развития. В целях организации системной работы по осуществлению «Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» решением правительства мера по снижению масштабов коррупции, экстремизма и взяточничества во всех их проявлениях закреплена в качестве национальной задачи в рамках реализации ЦУР-16.
Эта интеграция в национальные планы развития оказалась эффективным способом поощрения межведомственного сотрудничества в продвижении устойчивого развития.
С целью цифровизации процесса оценки реализации антикоррупционных программ, с 2022 года в Узбекистане запущена Электронная система оценки коррупционных рисков, интегрированная с информационными системами и базами данных соответствующих министерств и ведомств, через межведомственную сеть передачи данных Электронного правительства.
Практика децентрализации ответственности за реализацию программ
по противодействию коррупции активно развивается. В течение 2021 года в Узбекистане Региональные советы, созданные на базе Национального совета, реализовали несколько региональных проектов по подготовке специальных обзоров о реализации антикоррупционных программ местными органами государственной власти. В целях регулярной оценки деятельности областных советов были утверждены методика рейтинговой оценки и критерии областных советов и города Ташкента по борьбе с коррупцией. Внедрен механизм поощрения лиц, сообщивших о коррупционных нарушениях или иным образом способствовавших борьбе с коррупцией.
Согласно решению правительства в качестве эксперимента в 2019 году
в стране началась реализация проекта «Поле без коррупции» в сферах капитального строительства и высшего образования. Таким образом, антикоррупционная политика направлена на области и секторов с высоким риском коррупции, которые определяются посредством исследований.
Подобный секторальный подход в противодействии коррупции признан более реалистичным и результаты более измеримыми, позволяя разрабатывать и осуществлять краткосрочные, адаптивные отраслевые антикоррупционные программы и проекты, основанные на оценке рисков, направленные на более целевое использование выделенных ресурсы, укрепление институциональной культуры открытости, подотчетности и добросовестности. Положительный опыт осуществления антикоррупционных секторальных программ простимулировал его распространение в 2021 г. на сферы здравоохранения, госзакупок, банковской сферы.
Измерение и мониторинг коррупции неотъемлемая часть любой стратегии борьбы с коррупцией. На постоянной основе Агентство по противодействию коррупции осуществляет контроль за своевременной и качественной реализацией мер, предусмотренных государственной программой, и по итогам каждого квартала вносит информацию в Национальный совет по противодействию коррупции, который проводит ежеквартальное критическое обсуждение реализации мер, предусмотренных государственной программой. Отчет Агентства об оценке реализации государственной программы публикуется в сети интернет, который отражает письменные комментарии всех неправительственных заинтересованных сторон.
Регулярно проводится оценка реализации внутриведомственных и отраслевых программ противодействия коррупции, на основе национальной системы рейтинговой оценки эффективности работ по противодействию коррупции.
Агентство также осуществляет контроль за выполнением установленных требований по обеспечению открытости деятельности государственных органов и организаций на основе соответствующей методологии мониторинга и оценки. В конце года публикуется рейтинг открытости, оценивающий обязательства по открытости государственных органов и организаций, а также местных органов государственной власти. Таким образом внедряется национальная система вертикальной и горизонтальной оценки.
По мнению экспертов СПД, в Узбекистане повысилось качество стратегического планирования, эффективно осуществляется работа
по разработке и имплементации государственных антикоррупционных программ на основе требований положений UNCAC. Стратегические политические и правовые рамки становятся действенными инструментами в продвижении антикоррупционных реформ, предусматривающие возможности эффективной координации, регулярной оценки и мониторинга, средствами более широкого и открытого вовлечения заинтересованных сторон на всех стадиях реализации политики.